新型城镇化之路怎么走

【智慧城市网】城镇化最本质的要求是非农产业在整个国民经济中比重的提升，以及由此带来的居民收入和政府收入水平的提高。

实现城镇化健康发展的关键是要在正确认识的基础上，深化改革、推进改革，构筑有利于城镇化发展的体制机制。为此，应主要做好规划制度、土地制度、户籍制度和要素市场四项改革。

真正健康发展的城镇化，不是某一项指标的单向推进，而是处理好五个方面的关系，即非农产业与人口集聚的关系，非农产业发展、人口集聚与城市基础设施建设的关系，人口集聚与公共服务提供的关系，城市化与生态环境的关系，城镇建设中规模、结构和质量的关系。

城镇化的课题之所以能够成为长期关注的一个话题，我认为，既有长期的原因也有短期的原因。长期来讲，一个国家的现代化过程基本上表现为工业化和城镇化的过程。工业化和城镇化基本上构成了一个国家现代化的两个轮子，两个轮子相辅相成、相互促进，才能保障现代化的顺利推进。短期来讲，现在中国发展到这个阶段，需要转变发展方式，需要扩大内需，而城镇化被认为是现阶段最大的内需所在。

老式城镇化势头并未明显减弱

改革开放30多年来，我国的城镇化进程取得了瞩目的成就，主要表现在四个方面：首先，城镇化的水平大幅度提高。和相关的发展中国家相比，我国城镇化提高的速度和水平都非常快；第二，城市建设特别是基础设施建设取得的成就在世界上也是非常突出的；第三，形成了若干成规模、联系紧密的城市群；第四，城乡一体化的水平也得到了一定的进步。

与此同时，中国的城镇化面临很多突出的问题，我总结为四个方面：第一是我国城市建设粗放发展的问题非常突出。建新城、建新区、房地产泡沫，以及现在很多地方不断出现的所谓“空城”、“鬼城”现象，导致有限资源浪费。第二是进城农民工，虽然他们算入了城市化人口，但并没有享受到该享受到的市民待遇，这是比较突出的问题。第三是一些城市由于所处的地理位置、空间布局、产业结构、人口规模以及环境污染等因素，资源环境问题比较突出，可持续发展堪忧，这在一些北部和西部地区尤为突出。第四是一些城市建设在历史文化价值上的挖掘不够、缺乏特色、缺乏竞争力的问题比较突出。

前一段时间我到很多地方做了调研，从实践来看，虽然我们一直在强调要更加注重城镇化的质量和效率，更加注重以人为核心的城镇化。但是，老式的城镇化势头和惯性并没有显示出明显的减弱迹象，不管提出要走新型城镇化道路，还是强调要优化城镇化的布局，还是强调城乡一体化发展，似乎都成为许多地方政府大兴土木、大干快上、搞房地产建设可以抢占的机遇。

城镇化的三个本质要求

在这种情况之下，我们新型城镇化的道路到底应该怎么走？我认为，要厘清两个主要问题：一是我们确实有很多认识问题需要解决，二是改革问题。

认识方面，首先需要对城镇化的本质、内涵和基本要求有一个全面和深刻的理解，在这个基础之上，我们再来探讨怎么实现健康发展的问题。城镇化的本质在实际工作中常常被忽略，那么，城镇化的本质到底是什么？或者说，为什么一个国家的现代化进程一定会表现并伴随着工业化和城镇化的进程？

大家知道，在传统社会，人类经济社会主要与大自然直接打交道，而人类在脱离传统社会迈向现代社会的过程，从经济层面来看，就是通过技术的不断进步和非农产业不断发展，不断提高经济效率和财富创造能力的过程。人类社会现代化的过程必然一方面表现为非农产业不断发展，在国民经济中的比重不断提高的过程，另一方面也必然表现为经济活动不断的集聚，人口和各类生产要素不断积聚过程。这两个过程，一个就是所谓的工业化过程，实际上是产业化的过程；另一个过程就是城市化的过程，我们叫做城镇化的过程。由此可见，城镇化的过程实际上是非农产业的发展和追求效率的一个必然结果。

基于这样的理解，城镇化有什么样的本质要求？我觉得主要有三项。第一，最本质的要求是非农产业在整个国民经济中比重的提升，这些产业大多集中在城市，必然是一个城市经济在国民经济中比重提升的过程。这一点看似简单，但实际上我们不管在宏观政策制定，还是在微观的实践中，常常会被遗忘。

按照上面理解，城镇化应该是工业化的伴生物。但是这个需求，只能来自于非农产业的发展，以及由此带来的居民收入和政府收入水平的提高。所以，那种把城镇化作为一种手段，作为一种扩大内需和为经济增长提供新动力(310328,基金吧)的思路，需要非常的谨慎，值得商榷。

第二，城镇化的过程是人口不断向城市集聚，城市常住人口数量不断提高的过程。但是就城镇化的本质要求而言，在这上面还要增加一些内容。需要强调一点的是，如果没有稳定的就业、没有收入和生活水平的提高，即使居住从农村转向城市，也不是真正意义的城镇化。

中国城镇化有个基本特点，农民进城促使制造业发展，非农就业得到提高，在这个过程中，农民从农村被吸引到城市。但印度的城镇化有相当的一部分是因为农民在农村破产了，失去土地，流落到了城市，没有足够的非农产业的就业支撑，所以他们在城市只能打零工，摆小摊，这种就业和收入水平只能导致贫民窟的出现。

第三个基本要求是，随着经济和人口的集聚，必须要有相应的城镇建设跟进，这包括城镇建设规模的扩大和建设水平的提高，如果没有这一条也算不上真正意义的城镇化。

健康的城镇化需协调发展

从城镇化的本质要求出发，显然，衡量城市城镇化发展是否健康不可能是某一个指标所能替代的。比如，如果单向要求人口进城、提高福利水平，那么收入从何而来，能不能持续？反过来，如果我们只强调城市建设，就会变成“空城”、“鬼城”等等。我个人认为，真正健康发展的城镇化，关键不是某一项指标的单向推进，而是应该处理好五个方面的关系，这五个方面的协调发展是最重要的。

第一是非农产业与人口集聚的关系。前一段时间我在某地调研，当地为了提高城镇化的比例，先是投资建了一些新城，但没有足够的人口。为此，政府把农村的学校撤了，然后把他们搬到城市。这样做的目的就是想通过搬孩子来搬家长，“我把学校撤了，你孩子必须到县城上学，所以家长必须到城里来”。但这样操作，能持续吗？这种做法其实也不是个别，是为了城镇化而城镇化，实际上还是土地城镇化的延续。

第二是非农产业发展、人口集聚与城市基础设施建设必须互相协调。基础设施建设对产业布局、人口流向都有很强的引导和带动作用，两者的关系要保持一个动态的平衡。

第三是人口集聚与公共服务提供的关系。大家现在对这个问题的讨论比较多，但总体而言，我感觉是处于笼而统之的水平。实际上，这包含三个层面的情况：其一，城乡各地造成的不公平问题（主要表现为农民工的福利待遇）其实质是消除城乡分割，实现基本公共服务在城乡之间的均等化，而不能专门针对农民工采取措施。我一直反对针对农民工专门采取措施。因为，农民工这个群体是一个不稳定的群体，今天是农民工，明天到家又是农民了。另外，公共服务的问题不能说你进城就考虑公共服务，这实际上是一个基本公共服务在城乡之间具体化的问题。其二，在城镇化过程中公共服务总体水平实际提高的问题，实际上这也是需要我们更好地处理我们的能力和需求之间的关系。其三，单个城市为其居民提供特殊福利，这会涉及地方税收问题等。

第四是城市化与生态环境的关系。

第五是城镇建设中规模、结构和质量的关系。比如，从全国国土空间来看，城镇化的区域和非城镇化之间的关系、重点城市群结构的分布、大中小城市和城镇的结构以及城市内部的功能划分等。可以说，这几个方面的关系处理好了，城镇化就是健康的，和我们现代化的进程是相适应的。

那么，如何实现城镇化的健康发展？我认为，关键要在正确认识的基础之上深化改革、推进改革，构筑有利于城镇化发展的体制机制。为此，我认为最主要的是做好四项改革。

第一项是规划制度改革。关于这点，我们现在强调得非常不够。其实，在市场经济情况之下，政府对城镇化建设发挥作用，最重要的体现在规划体制。目前在规划方面存在几个方面的问题，第一是科学性不够；第二是严肃性不够；第三是没有得到认真的贯彻执行，这几个问题需要通过改革来解决。将来土地制度改革以后，规划是最重要的。因此，首先要对规划进行科学的研究和制定。而在规划制定后要认真执行，不能随意修改，这是非常重要的。

第二项是土地制度改革。现在大家都认识到土地制度对于促进城镇化健康发展的重要性，对大的方向比较清楚，但是这个过程怎么走，需要仔细、慎重的研究，这里面有许多复杂的问题。

第三项是户籍制度的改革。

第四项是要素市场改革。进一步推进城乡统一市场建设，打破各类要素包括土地资源、资金资源、技术资源以及劳动力资源等在城乡之间流动的各种体制和政策障碍，积极创造有利于城乡统一市场建设的各种条件，包括社会保障和福利制度等等，以促进人口及个别要素在城乡之间顺畅流动，实现资源在城乡之间的优化配置。

（作者系国务院发展研究中心副主任，本文根据作者日前在上海发展研究基金会成立20周年研讨会演讲整理而成）