中欧城镇化进程的共性及差异性研究

　　【摘要】中国与欧洲在城镇化进程中均存在着需要解决的“城市病”、资金、人口转移、公共服务保障以及文化遗产保护等问题；中国与欧洲城镇化在社会转型任务、资金来源、政府主导模式、人口转移规模以及经济增长认同模式等方面也存在着差异。我国推进新型城镇化战略，需要借鉴欧洲国家的社会保障一体化机制、就地城镇化为主导的模式、农民市民化的实现途径、可持续公共服务体系以及以人为本、因时因地制宜的城镇化路径。
　　
　　【关键词】城镇化 中国 欧洲 市民化 以人为本
　　
　　【智慧城市网】城镇化是与工业化进程相伴随的产业调整和人口转移过程。如果从第一次工业革命算起，欧洲的城镇化进程已经走过了200多年的历程。1950年，欧洲的城镇人口比重就已达到50%；现在，欧洲城镇化率已达到80%。与之相对，我国目前的城镇化率为52.6%，与世界平均水平大体相当，然而质量不高，真正“人的城镇化”只有34%左右。2012年5月3日，中欧之间签署了具有里程碑意义的《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，其中指出，“我们生活在一个相互依存、充满机遇和挑战的世界。中国和欧盟经济社会发展的关联程度在双边关系史上前所未有，需要双方加强交流借鉴、互动合作，共同把握未来机遇，应对未来挑战，实现互利共赢。”①借鉴与合作的前提是做好对比研究，充分了解中欧城镇化的共性及差异，有助于我们更有针对性地搞好经验交流，从而实现“互利共赢”目的。
　　
　　中国与欧洲城镇化进程中需要解决的共性问题
　　
　　城镇化进程中的“城市病”。李克强指出，“城镇化是中国扩大内需的最大潜力所在，资源环境是中国发展的瓶颈制约。”②伴随着工业化发展、城镇化进程加速以及人口大规模迁移，中国的城镇化出现了显著的环境污染、产业结构失调等不平衡、不协调以及不可持续发展的问题。事实上，欧洲城镇化的历史进程中，也曾出现一系列环境污染、交通拥堵、失业激增、住房短缺等“城市病”。20世纪最为著名的由环境污染造成的八大公害事件，其中有两件就与欧洲有关，一是1930年12月的比利时马斯河谷事件，另一件是1952年12月的伦敦烟雾事件。可以说，欧洲是在反思和解决“城市病”的实践中丰富了城镇化的理念和法规。
　　
　　推进城镇化需要的资金问题。城镇化是工业化发展的结果，反过来会推动工业化和现代化，这一进程必然伴随着农民走向市民化的过程。由农民实现市民化就需要相应的硬件方面诸如住房等基础设施以及软件方面诸如社会保障法规的支持。因此，推进城镇化需要大量资金投入。2013年7月30日，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社科文献出版社联合发布了《中国城市发展报告》蓝皮书，其中指出，“中国东、中、西部地区农民工市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均约为13万元……在2030年前，我国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13.1万元，粗略计算，市民化所需公共成本约51万亿元。”③欧洲的城镇化同样涉及到为工业化拓展有效市场、建设基础设施、转移劳动力等提供需求资本的问题。欧洲各国的高福利、公平化与其在城镇化进程中注重生产和基础设施领域投资、改善人民生活的社会政策密切相关。
　　
　　农业人口转移带来的就业问题。“从存量来看，截止到2012年，全国需要市民化的农业转移人口存量大约为1.9亿人。从增量来看，2020年前全国城镇新增农业转移人口将达到近1.1亿，2030年前将达到2亿以上。”④如此大规模的农业人口转移，势必带来严峻的就业问题。欧洲在城镇化进程中也面临城镇人口膨胀带来的就业压力，从而造成失业加剧和贫困人口不断增加等严重问题。欧洲内部之所以一度出现反对城镇化的浪潮，事实上，并不是反对城镇化本身，而是反对城镇人口增长所带来的负面效应。
　　
　　公共产品、公共服务的提供和保障问题。中国城镇化急需突破的是城乡二元化结构造成的城乡差别的矛盾。由于公共产品和公共服务提供的不均衡和差别化，推进城镇化的过程实际上也成为了一个为城镇体系内部增加新矛盾的过程，如城镇贫富分化矛盾、不同户籍人群之间的利益矛盾、差别化管理与社会呼唤公平正义的矛盾以及城市人口过度膨胀与城市承载能力限制的矛盾等。欧洲各国依照工业化提出的社会需求进行立法和公共财政干预，为城镇化提供必要的公共产品和公共服务支持，诸如城市发展规划的制定、基础设施建设投资、公共房屋建设等。同时，也将城镇化进程中面临的建设和管理问题纳入到法治轨道，成为推进“法治欧洲”的有机组成部分。
　　
　　对于文化遗产的保护问题。长期以来，中国各级地方政府主导城镇化过程中有一个理念上的误区，片面地追求新、奇、特、怪、洋等视觉冲击，忽视了内涵发展，从而造成了对历史文化遗迹、遗址、历史文化建筑、街区和城镇的损害和破坏。欧洲各国在这一方面有着高度的自觉保护意识，但由于工业化对地下水的过度抽取以及旅游业的过度开发，造成了威尼斯所在地面板块持续沉降的危机也让意大利人束手无策。
　　
　　中国与欧洲城镇化进程中的差异因素
　　
　　社会转型任务不同。如前所述，工业化为欧洲城镇化开辟了道路。而资产阶级革命不仅为其工业化打开了资本、劳动力和市场通道，也为其城镇化开辟了出路。从17世纪中期英国资产阶级革命开始，到19世纪初，欧洲大多数国家都完成了资产阶级革命，建立起了相对自由的市场经济体系，实现了由传统农业社会向现代工业社会的转型。而中国正在进行的城镇化需要解决双重任务，需要实现传统的发展经济学当中没有涉及到的双重转型。“一方面，要摆脱计划经济体制的束缚，以市场经济体制代替计划经济体制，这就是体制转型；另一方面，要从传统的农业社会转向工业社会，使中国成长为一个现代化的国家，这就是发展转型。”⑤而且，这两种转型处于重叠和胶着状态，从而产生更多的矛盾，需要处理的问题更复杂。
　　
　　资金来源不同。中国城镇化推进过程中出现种种不协调和不平衡的重要表现就是土地城镇化速度快于人口城镇化。政府之所以在土地城镇化方面拥有巨大热情，来源于土地可以置换出城镇化需要的巨额资金。但土地资源毕竟是有限的，不可能被无限制地开发。中央城镇化工作会议要求建立多元可持续的资金保障机制，这是解决原有矛盾，推进新型城镇化的必要选择。相比之下，欧洲解决城镇化的资金来源则另有途径。首先，欧洲国家特别是老牌资本主义国家，在资本原始积累时期，通过不平等的资本主义世界经济体系，让其殖民地或半殖民地成为原料进口国和制成品出口国，从中攫取高额利润。“在1815～1932年间，印度棉纺织品出口值从130万英镑降至10万英镑以下，同时期，出口到印度的英国棉纺织品总值从26000英镑上升到40多万英镑，增加了约16倍。到1850年，多少世纪以来一直出口棉纺织品到全世界的印度却进口了英国棉布出口的1/4。……不但是印度的纺织工业，它的钢铁工业也同样被摧毁。”⑥其次，第二次世界大战之后，欧洲国家以城镇为单位，建立城镇公共建设投资基金，由地方政府、金融机构提供启动资金，坚持市场化、透明化运作，也取得了非常好的效果。
　　
　　政府主导模式不同。从政府管理模式来说，中国城镇化是政府垂直管理体系的一部分。长期以来，我们习惯于依靠行政手段对城镇化建设进行规划和干预。现实中，几乎到处可见行政大厦和国有单位建筑成为新城区的醒目地标。与之相对，欧洲各国政府更注重市场机制的制定、社会政策的完善以及城镇化的以人为本属性。推进城镇化并非一味求大求全，而是通过总体设计和公共政策来逐步引导大城市与小城镇协调有序发展，进而也有助于缓解由人口集聚而产生的日益严重的“大城市病”。比如英国的城市开发公司和企业特区就在这方面发挥了较为积极的作用。法国政府通过鼓励、资助大型企业、金融机构向中小城市或小城镇转移疏散的方式，进而带动发展的协调和平衡。
　　
　　人口转移规模。中国城镇化有自己的独特性。其一在于地域规模广阔。整个欧洲面积为1016万平方公里，其中分布着近50个国家和地区。而中国作为一个统一的多民族国家，国土面积与整个欧洲相差无几。其二在于人口转移规模庞大。整个欧洲人口约为7.4亿，而中国人口已超过13亿，其中农业人口比重为65%。其三在于中国独特的户籍政策和土地政策。农民进城之后，户籍依然在农村，土地仍然保留在原籍，城镇当中没有为农民提供相应的住房保障和社会福利，因而城镇化的进程又在原有二元对立基础上增加了新一重矛盾，即生活在城镇的人口内部的二元对立。欧洲各国注重实现人的现代意识的城镇化，在农业人口向城镇转移的过程中，注重通过教育普及和技能培训来提升人口整体素质和适应能力；在人口管理上也没有硬性的户籍限制，人口流动更为自由。
　　
　　经济增长的认同模式不同。尽管我国已经将可持续发展作为国家层面的发展战略，但在实践中仍充斥着大量粗放式、高能耗、拼资源的发展模式，那种“增长就等于发展”的观念依然很有市场。表现在城镇化当中，就是要追求建设大城市，建设经济、政治、文化、科技等方面的复合中心，造成一个城市的功能定位太多太集中，各种配套设施跟不上，使越来越多的城市成为“堵城”。中欧社会论坛基金会主席皮埃尔·卡兰默认为，“目前各国的经济增长主要是依赖于日益增长的消费，这一经济发展模式总有一天会消耗尽我们的资源，因此，我们必须要找到一种方法来打破这种局限。而城市将会在这个转型中走在前列。”⑦欧洲国家城镇化当中的可持续理念可圈可点。德国政府通过小城镇的规划和完善来实现城镇化的可持续发展。一个自然区域内，居住人口控制在7000至9000人，从而让小城镇成为理想的具有可持续发展潜能的居住单元。
　　
　　欧洲城镇化道路的可借鉴之处
　　
　　城乡社会保障一体化。欧洲是现代社会保障制度的发源地，早在19世纪80年代，德国俾斯麦政府就已颁布了社会保险法案。经过一百多年的实践运行，欧洲国家普遍建立起了城乡一体化的社会保障格局，避免出现城市“病态”凸显而乡村衰落萧条的两难困境。“统一而健全的社会保障体系降低了‘城市化’的门槛。……农民享有一切城市居民的权利。农工差别只是从事工作性质的差别。只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就成为城市居民。”⑧新时期，我国的城乡社会保障一体化正在由“碎片化”走向全方位、立体化。推动欧洲实现“富裕”且“公平”的城乡一体化社会政策，必定有值得我们借鉴的经验。
　　
　　以就地城镇化为主导。欧洲城镇化的特色在于改造农村，而不是致力于大城市的扩张和建设。就地城镇化的前提不仅是“望得见山、看得见水”，更重要的是留得住人口，提高由农村改造后的小城镇的吸引力。与现代化的大城市相比，小城镇更具有在亲近自然、古朴宁静中汇聚人文气息的优势。但城镇毕竟不同于传统的农村，其吸引力的提升还需要通过鼓励、资助城市企业和金融机构“下乡”来提升小城镇的宜居品质和生活观念，进而实现就地城镇化。比如英国在工业革命阶段较为有名的盛产呢绒的科茨沃兹山区，随着毛纺织业风光不再，整个山区的传统产业不得不进行转型。如今，经过产业转型和环境改造后的农牧业地区反而变成了英国的最美乡村，成为游客向往的热点去处。
　　
　　突破制度藩篱，实现农民市民化。农民市民化并非只是将农村户籍变更为城镇户籍、将农村更名为社区那么简单。事实上，城镇化的核心是实现人的城镇化，即要让市民化的城镇人口均衡地享受城市的教育、医疗、住房等社会保障和公共福利，要让城镇新增人口进得来、待得住，实现安居乐业。走新型城镇化道路，就是要逐步通过改革来突破制度藩篱，实现有产业支持、福利供给及社会保障的农民市民化。欧洲农民实现市民化是通过渐进的产业带动来完成的。具有典型意义的就是德国城镇化所具有的就地化、分散化特色，通过发展第一、第三产业，在工业、商业、服务业、旅游业等业态的扩张中容纳新增人口，实现职业上的非农化。借鉴欧洲经验，必须要实现第三产业比重、农业生产效率以及转移人口质量三位一体的提升，从而为农民市民化顺利过渡创造条件。
　　
　　可持续的公共设施及公共服务体系。城镇的教育、文化、卫生、交通等公共设施及公共服务要与城镇化的规模相适应。如果没有公共设施及公共服务体系的配套跟进，不仅会导致城镇居民生活质量的下降，而且还容易造成新旧居民之间的矛盾。欧洲许多国家的公共交通设计、投入以及医疗福利和失业保障等方面的一体化和均衡化消弭了城镇化过程中有可能产生的新矛盾。英国各城镇的商店、学校、医院等公共服务设施几乎都位于主要道路的交叉处，再加上无缝接轨的交通设计，居民出行状况非常顺畅。德国也非常注重城镇、地方、国家三级公共交通网络的统筹协调，同时倡导和鼓励步行和自行车等绿色出行方式，大大提高了公共交通的能源使用效率。
　　
　　以人为本，因时因地制宜。建设生态城镇是以人为本理念在城镇化进程中的具体体现。为了推动生态城镇的良性循环，德国政府将农村市政发展也纳入到统一的市政规划和运行体系。农村维护耕地、林地及环保用地的最低运行费用由城镇居民税收来负担，这样，既提高了农民维护生态环境的积极性，又在市政公共建设上缩小了城乡差距。英国的西北工业区是工业革命的发源地，辉煌一时的工业发展吸引了大量南方劳动力，但也造成了南北区域之间的发展差距和人口分布失衡的局面。19世纪后期，通过“工业南下”以及区域之间工业协调发展的制度设计和市场引导，使南方人口和产业得以恢复和发展，区域间人口和产业的协调推动，让工业布局和人口分布趋向均衡化。我国推进新型城镇化，不可以照搬欧洲的某一种模式。“实际上，对城市规模大小的追求要因地制宜。不同规模的城市应该根据自己的功能，承担相应的基础设施投资。尽管可能存在最优城市规模的分布，然而单一的最优城市规模却没有，这是因为城市规模变化带给不同的企业或居民的收益是不一样的。”⑨
　　
　　（作者为河北师范大学法政学院副教授）
　　
　　【注释】
　　
　　①《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-05/04/content_2129685.htm。
　　
　　②李克强：“开启中欧城镇化战略合作新进程—在中欧城镇化伙伴关系高层会议开幕式上的讲话”，《人民日报》，2012年5月4日。
　　
　　③④城市蓝皮书：“2030年前3.9亿农民将市民化”，《北京晚报》，2013年7月30日。
　　
　　⑤厉以宁：《中国经济双重转型之路》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第2页。
　　
　　⑥［德］安德烈·冈德·弗兰克：《依附性积累与不发达》，高铦、高戈译，南京:译林出版社，1999年，第94～95页。
　　
　　⑦“资源匮乏威胁中国城镇化”，《第一财经日报》，2013年4月2日。
　　
　　⑧章寿荣，周春芳：“城乡一体化的国际”，《新华日报》，2010年4月6日。
　　
　　⑨周伟林，吴建峰，郝前进：“中国城镇化热点问题刍议”，《中国社会科学报》，2013年12月30日。