关于电子政务系统整合及应用支撑平台建设的思考

分析了当前制约我国政府行业信息化建设进程的关键因素在于“缺乏一个在对业务战略和流程进行充分分析和理解的基础上，进行信息化顶层设计的架构”；介绍了美国联邦政府组织架构FEA2 和英国电子政务的e — GIF 两种成功的架构模式；并提出了我国应“明确一个权威的官方机构主导建设”、“构建我们自己的顶层设计架构”、“建立详细且可操作的表层业务准入及评价体系”及“通过成功的实施体现应用支撑平台的核心价值”来规划我国的政府行业信息化整合之路。

当前政府行业信息化建设中，随着应用水平的逐步提高及应用目标的提升，整合已经成为了一个热门的话题，但究竟如何进行整合？整合的核心价值是什么？整合如何才能避免走弯路？就这些问题，笔者提出一些自己的想法，并在此基础上，进一步提出基于应用支撑平台的集成化核心业务解决方案。

一、政府行业信息化建设的瓶颈

与所有的信息化系统建设一样，政府行业的信息化建设大致可分为4 个阶段：第一阶段为初步的电子表格阶段，解决信息数字化的问题，使纸质数据变为电子数据；第二阶段，为单一系统建设阶段，解决单一业务的信息化处理，解决替代手工作业的问题；第三阶段，为系统互联阶段，系统引入了局部的业务处理流程，部分系统之间进行有限的数据交换，解决局部信息交换通畅的问题；第四阶段，为一体化建设阶段，在这个阶段，将要实现系统的结构统一、数据共享、流程整合及业务协同等目标，并且要实现数据资源的再利用。

当前的政府行业信息化建设，笔者认为正处于从第三阶段到第四阶段的关键转轨期。这个转轨期不同于前几个阶段的转变，应该说是一次量变到质变的过程。对于政府行业信息化建设过程中，哪些问题是制约系统进一步提升的瓶颈，说法各异，以下是一些比较常见的说法：“信息孤岛说”，“重复建设说”，“技术落后说”，“应用水平不高说”，“数据口径不统一说”，等等。综合国内外信息化建设的经验及教训，可以认为，当前制约信息化建设进程的主要问题，是缺乏一个在对业务战略和流程进行充分分析和理解的基础上，进行信息化顶层设计的架构。

二、当前系统整合及应用支撑平台建设的一些误区

（一）把整合当做目的，为整合而整合

由从前分散在各个业务部门中面向职能的系统，转化到今天整个政府行业范围内面向流程的管理级信息系统，从而有效支持管理层提升管理水平，增强科学执政能力，这是系统整合最根本的目的。有些人错把建设信息系统或者进行系统整合本身当成政府行业信息化的目的，还是没有意识到信息化系统的整合是为了满足和适应管理的需求和变革，因而造成了为整合而整合，把整合当作目的的情形。

（二）整合不得其法，头痛医头，脚痛医脚

都知道当前政府行业信息化的关键是在于整合，但究竟怎样整合，却没有好的解决方案。造成这个局面的很重要的原因，就是没有找到当前信息化建设的关键瓶颈，因此，头疼医头，脚痛医脚，在所难免。

（三）看上去很美的一体化大系统方案

政府行业信息化是一个庞大的系统工程，但某些公司为了迎合部分管理层短时期内希望解决信息化进程中所有问题的急切心情，不从科学规划的角度出发，而是从市场利益考虑，匆忙推出一些所谓的一体化大系统方案。但在真正实施的过程中，没有哪个系统是特别成功的。笔者认为，虽然我国的政府行业信息化建设进行了不少年头，但与国外成熟的信息化建设都经历了数十年的历程相比，尚处于初级阶段。在这个阶段，盲目地追求大而全是不恰当的。

（四）谁都认为自己可以做应用支撑平台

“应用支撑平台”是数据标准、业务标准和技术标准的承载体。平台作为3 个核心标准的

承载体，任何公司都没有足够的权威性主导平台的开发，特别是主导支撑平台的3 个核心标准的制定工作。必须在一个权威的官方组织主导下，才能够顺利进行。

（五）平台建设有过分追求“完美”的倾向

提到“平台”二字，人们往往与“通用”、“定制”这些字眼联系在一起。因此，平台的建设往往容易走入极端，追求过分的“完美”，业务定制、流程定制、权限定制、报表定制，等等，都可以通过应用支撑平台定制出来。但笔者认为，在技术能力达不到一定高度的前提下，过分地追求技术上的完美是不合适的。

三、国外一些成功的政府信息化整合经验

（一）美国联邦政府组织架构FEA

2002 年，美国预算管理办公室（OMB）根据“联邦政府组织架构框架”的基本精神，提出了“联邦政府组织架构”（Federal Enterprise Architecture，FEA），并为此成立了“FEA项目管理办公室（FEAPMO）”。FEA 的目的是将整个联邦政府所有机构的错综复杂的关系当作一个大型的组织系统，根据信息化和电子政务的基本规律，大胆地规划网络环境下的全新的联邦政府行政管理体系（参见图1）。