县域区划调整，慎防“虚假城镇化”

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　　【智慧城市网】惠州境内县域正在酝酿行政区划调整。据《惠州日报》报道，9月26、27日，副市长黄树正带领区划调整调研组分别到博罗县和龙门县，就两县县城扩容提质工作进行调研。作为分管民政工作的副市长，黄树正在调研期间发表讲话，强调区划调整对促进当地经济社会发展具有重大的战略意义，要充分认识调整区划的重要性和必要性，同时勉励两县要抓住县城扩容提质机会，把县城做大做强，进一步推动全县经济社会发展。
　　
　　据悉，博罗、龙门两县已分别制定行政区划调整初步方案，不过尚未对外公开。预计黄树正还将对惠东县进行区划调整调研。
　　
　　最近10年来，惠州辖区内进行过多轮行政区划调整。其中主要有两种调整方向：一是跨县区的区划调整，2003年惠阳撤市设区，原惠阳市所辖的陈江、潼湖等10镇以及博罗县的仍图镇划归惠城区管辖，实现了惠城区的扩容；2010年2月，惠州市委、市政府出台了《关于进一步推动惠州仲恺高新技术产业开发区发展的决定》，赋予仲恺高新区行使市一级经济管理权限和县(区)一级行政管理权限，建立高新区一级财政管理体制，实现了仲恺区的扩容。二是县区内部的区划调整，这类调整相对频繁，最主要的一次发生在2005年，当时惠城、博罗、惠东、龙门等县区分别进行了大规模的镇街撤并与“镇改街”改革。
　　
　　历次区划调整的波及面和影响力各有不同，但都是政府构建新行政管理体制，合理配置资源的有力探索。此次，惠州境内博罗、龙门等县可能启动的区划调整与县城扩容，遵循县域内部调整的原则，改革幅度肯定比不上2003年和2010年的两次影响全市大局的调整。根据有关方面透露的蛛丝马迹，这次改革恐怕更着重于为县城的城镇化发展拓展空间。比如，博罗县目前正在推进县城扩容提质，希望通过内部区划调整，一方面扩宽县城空间，一方面开发建设东区城市休闲中心、南区中央商务中心、西区社会服务中心、北区行政文化中心等城市组团，从而拉近博罗与珠三角地区的距离，提升城市市政设施建设水平，使县城更好地发挥经济、文化融汇作用。
　　
　　新型城镇化是时下的热门概念。统计数据显示，惠州当前的城镇化率达63.9%，但低于全省67.4%的平均水平。而珠江三角洲地区城镇化率早在2010年底就超过了80%。《广东省城镇化发展“十二五”规划》提到2015年广东城镇化率将达70%，惠州也将向这一目标看齐。这意味着惠州的城镇化率至少还有6个百分点的提升空间，未来三年必须在城镇化扩容提质方面快马加鞭。惠州境内的三大县域提出县城扩容的目标，本质上正是为了加快城镇化步伐。
　　
　　由于相关的县尚未透露行政区划调整的具体方案，我们无法得知这一次区划调整的“手术规模”到底有多大，只能初步预计，相关的县最有可能以“镇改街”的形式推进区划改革。按照基层行政机构职能要求，乡镇是一级政府，既要抓经济发展，又要抓社会管理，而街道办事处是市、区(县)的派出机构，主要任务是抓社会管理和服务。“镇改街”将使行政管理体制得以适应地区社会发展和城市化管理的需要。
　　
　　除此之外，我希望相关的县在未来发布的区划调整方案中能够体现以下两方面的衡量与考虑。
　　
　　一是防止区划调整可能带来的“虚假城镇化”现象。县城空间规模的迅速扩大，导致非农人口的大幅增加，但这种转变主要体现在户籍的改变上，不是真正的城镇化进程，可能形成一种非真实的城镇化局面。比区划调整更重要的是，政府在教育、医疗、交通、社保等公共事务上的服务和保障要达到城镇化的水平。
　　
　　二是街镇的整合、撤并亦应纳入区划调整的范畴。通行的研究认为城镇存在有效规模，以人口指标为依据进行等级划分，10万人以上规模的小城镇效率最优，5万-10万人的小城镇效率次优，其后是3万-5万人的小城镇，1万-3万人的小城镇效率最差。虽然经过2005年的区划调整，博罗、龙门、惠东三县至今仍存在一些镇，处于效率最差的人口规模。本着精简机构人员、提升服务效能、构建有序区域管理的原则，三县是否有勇气再次对镇一级政府进行整合、撤并呢？