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新型城镇化需要谨防“四向”

    智慧城市网本次中央经济工作会议期间首次“套开”全国城镇化会议,本次全国城镇化工作会议是首次就城镇化举行的全国性专题会议,这两个“首次”不仅节约了会务成本,提高了会议效率及政府决策效率;同时,规格和重要性被提高的城镇化会议意味着城镇化在中央层面关注和谋划已久,也预示着被赋予新型城镇化内涵的城镇化道路将是落实十八届三中全会精神,全面深化改革,促进经济快速持续增长,改善民生和增进社会福祉的重要引擎和先锋排头。可以预期,2014年将成为中国新型城镇化的开局年,并将对未来中国经济社会发展格局产生深远影响。
 
    1978年我国的城镇化率不到18%,如今我国的城镇化率已过52%。应该说,我国的城镇化经历了快速发展阶段,35年时间完成了西方发达国家上百年时间走过的历程,35年实践为走出一条有中国特色的城镇化道路进行了探索。但是,与当今发达国家70%以上的城镇化率相比,我国要走的路还很长。同时必须看到,我国在既有城镇化进程中又存在四个不良向度。
 
    一、纠偏土地城镇化快于人口城镇化的不良倾向
 
    1996年,我国城镇面积是1.3万平方公里,到2011年,扩大到5.3万平方公里,增加了310%,而同期城镇人口只增加了130%,弹性系数高达2.4,而发达国家经验数值一般在1.2附近。这就说明我国城镇承载人口能力过低或在下降。据测算,我国城市的市中心平均容积率比发达国家要低得多;城市人口的人均占地面积却比发达国家多得多,虽然我国的人均土地远低于发达国家。也就是说,土地相对人口快速城镇化意味着没有节约和集约使用土地,意味着农地资源被侵蚀。各地各市新城快速扩张,说明我国过去的城镇化基本是一种外延扩张式的粗放型城镇化。在圈地、建楼、造城竞赛中不仅爆发了一系列因强拆强建诱发的矛盾甚至恶性冲突事件,而且令人担忧的是,地方政府通过地方融资平台大量举债,使债务风险不断加大。
 
    造成土地快速城镇化的一个重要原因在于土地溢价收入被地方财政和地产开发商过多分配。农村土地征购时,按照农产值来定价。农村土地转成城市土地后,经过招拍挂出让后,价格将比征购时大幅上涨。这个增值或溢价将属于新所有者,因此这极大激励了地方政府圈地造城的冲动,城市像摊饼式做大。各地政府不仅财政收入大幅增加,还能表现政绩,也造成地方政府对土地财政的依赖。
 
    土地改革被视为推动新型城镇化、实现经济转型与制度红利的核心环节。土地溢价收益分配中必须更多向失地农民倾斜,更多向弱势群体倾斜,更多向社会保障倾斜。相对城市建设用地,农地是一种未来财富,是国家安全的重要保障,是社会发展的精神屏障。这就需要在对农地进行严格保护制度下,建立城乡统一建设用地市场,增加农民财产性收入;同时增加新市民社会保障供给。
 
    二、纠错为城镇化而城镇化的不良导向
 
    在城镇化进程中,部分农民,特别是城市郊区失地农民被请上楼,农民“被城镇化”,但并无适当职业可就,成为无地、无业、无社保的“三无”农民,成为社会不稳定、不和谐因素。“被进城”农民没有稳定可靠的工作和收入来源,加上缺乏户籍身份认同和福利社会保障,逐渐被边缘化。有鉴于此,必须在土地溢价收入公平合理分配的基础上推进市场机制框架下的城镇化,有工作的农民工先进城,并在社保、户籍等方面逐步转入市民待遇。这就需要顺应城镇化规律,创造新就业和新业态,以产业升级、扩充就业为支撑,实现可持续城镇化。
 
    根据国际经验,城镇化率在30%—70%区间是城镇化率快速提高阶段。在此阶段,城镇化可以有效拉动公用事业、服务业、建筑、交通、医疗保健、娱乐文体以及节能环保、新能源等产业升级和发展,由此,城镇化既是经济增长的引擎,也是经济发展的结果。由于我国人口基数大,若今后城镇化延续过去三十多年城镇化率平均增长速度,即每年提高1个百分点,则有约1400万人口将由农村转移到城镇。如此巨量的人口转移必将拉动城镇建设和市政扩容,也将拉动相关产业产出增长和就业增加。城镇不但要为新增人口提供食、水、电、气、暖等基本生活条件,还要为其提供住房、医疗、入托、上学等基本公共服务保障,最为关键的是要为他们创造就业岗位。提供就业应更主要是市场行为,因为政府事实上没有能力为如此庞大的转移人口提供可持续的工作岗位,但这不等于说政府就应无所作为,政府可以也应该在就业信息服务、就业引导和培训方面积极作为,也可以在市政交通、基础设施、保障房等公共服务或社会保障方面有所跟进。
 
    根据2010年人口普查的结果,当年的城镇化率和工业化率分别为51.3%和46.8%,“两率”的比值为1.09。另据世界银行的数据,2010年全球平均城镇化率为50.9%,而工业化率不过26.1%,二者之间的比值是1.95。如果与发达国家相比,差距更为显著。2010年,美国、英国、法国的两率比均为4.1、德国为2.64、日本为2.48,都呈现出城镇化率远远高于工业化率的特征。即便是“金砖国家”中的巴西、俄罗斯、南非和印度,两率的比值也分别达到3.22、1.97、1.38和1.15,都比中国高。这说明我国工业化率对城镇化率的提升能力有待发掘,也说明我国服务业没有充分发展,因为服务业发展会使就业面更广阔,人口更趋集中,城镇化率上升,同时服务业发展也会使工业化指数即工业化率下落。纵观世界大势,在工业化成熟期,服务业加快发展正是城市创造新业态的典型功用和升级功能。
 
    三、纠改城市管理中的一些不良取向
 
    由于历史原因和体制机制改革没有跟上,在我国城镇常住人口中有相当一部分居民并没有当地户籍,包括两亿多农民工,他们在住房、医疗、教育、就业等社会保障方面没有享受同等待遇。当然,由于国情和资源限制,户籍改革、城市管理改革不可能全方位、大范围地一蹴而就。但加快户籍管理改革,推进农业转移人口市民化进程既是大势所趋,又符合和谐社会人文取向和价值取向。考虑到我国特大城市人口负载量已很大,增量人口的边际成本很高,包括水、暖、能源、绿地、便利出行及清洁空气的供给会持续趋紧,为此,本次全国性城镇化会议提出要全面放开建制镇、小城市的户籍准入,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,但对特大城市人口规模还应严格控制。
 
    分类推进户籍制度改革需要协同推进一系列改革,在农业转移人口流入地和流出地之间,逐步调整基本养老保险接口统筹、医保参保补贴、义务教育资金分配等利益机制,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,以一部分公共资金投入来实现基本公共服务均等化,创新资本市场机制和创设稳定合理回报机制,引导社会资本参与社会保障的全覆盖。随着改革的逐步推进,必将促进作为核心生产要素的劳动力的合理流动与活力迸发,从而为人的发展,也为经济发展提供持续保障与不竭动力。
 
    四、纠正城市同质化、农村凋敝化的不良趋向
 
    我国城镇化进程的一个趋向是各地争相建设超大城市,城市专业化程度不高,同质化趋向严重。出现这一趋向的一个重要原因是,在我国城市行政级别层级化体制下,如省级城市、副省级城市、地级城市等层级,越是上级的城市支配资源的能力越大,扩大城市规模的方法更多。同时,越大规模的城市,往往行政级别越高。这就造成了一个循环,就是上级城市可以运用更大的权力吸取和配置资源,扩大自己的规模;规模越大之后,其行政级别会更高……然而随之而来的问题是特大城市运作效率低:交通拥堵,生态环境恶化,城市运营成本高昂。
 
    纠正这一趋向的根本之道在于保证市场机制在资源配置中的决定性作用,破除城市在配制资源方面的特权。同时,城镇化进程还需结合主体功能区发展战略,即以各地城镇地缘条件、资源禀赋为基础,考虑产业升级与转移布局和国土空间开发格局,加强区域优势产业发展力量。鼓励人口较密集的中心城市重点发展资金、知识或人力资本密集的高端服务业和现代服务业;周边城镇应注重承接技术或劳力密集的先进制造业和加工制造业;外围乡镇可侧重于土地和自然资源密集的生态农、副业或特色农林业。以城乡不同区域的特色化、差异化与多元化发展来促进区域间分工协作、优势互补和共同发展,避免区域间或城市间的“同质化”增长。
 
    我国城镇化进程中的另外一个不良趋向是农村凋敝和农村文化的衰微。一些农村“空巢”现象普遍,许多农村成了老人、妇女、儿童的留守地。城镇化的发展必须补偿与补贴“三农”,同时加强城乡生态文明建设。目前须在增加农业收入、加强农村基础设施建设、加大农民社会保障覆盖范围方面向城市靠拢;在住房产权化、财产性收入方面与城市对接;在入学、就业等社会福利方面向城市学习;在救助、最低社会保障方面与城市比肩。城镇化进程中应保持城市与乡村在历史变迁中各自形成的特征、形态与功能,也应注重保护和营造宜居和优美的生活、生态环境。城乡综合推进生态文明建设中,城镇应优先发展绿色环保优势产业;农村应保持自己空气清新、山川秀美、小桥流水、文化淳朴、生活简约、与自然接近的田园风光与闲暇心绪,开发旅游和观光农业。
 
    城镇化并不排斥非农人口居住乡村。事实上,宽敞优美的居住环境、发达的交通和通讯,以及公共服务均等化使发达国家一部分非农人口选择定居乡下,如美国的城镇化率大约为77%左右,农业人口占全部劳动力的比重却仅为2%;日本城镇化率是75%,而事农者却只是全部人口的4%左右。因此,创建农村宜居、便利、休闲生活人文环境,分流城镇化承载压力,既是现实之需,也符合未来之向,为真正实现城乡一体化做铺垫。
 
    与城镇化并行不悖的是对乡土文化的传承与保护,对农村新文化(300336,股吧)的孕育和发展。乡土文化根植广袤农村乡下,有浓郁的草根气息和丰厚的民族特色。继承和发展乡土文化,必须鼓励积极向上、友爱奋斗的文化作品与文娱节目开发,走进农村寒舍,深入田间地头,以增进农村文化软实力建设,为农民编织自己乡土中国梦增添色彩。

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