新型城镇化的“拦路虎”

　　李佐军谈中国大势·发展问题
　　
　　【智慧城市网】对许多中国人来说，2014年7月30日是一个具有历史意义的日子，此日国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出“建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”。自此，持续三十多年的城乡二元制度被实质性地打破了，以人为本的新型城镇化开始正式启程了。
　　
　　虽然近年来中国的城镇化取得了快速的发展，2013年城镇化率达到了53．73％，但总体来说城镇化仍然是滞后的，主要表现在两个方面：一是中国城镇化仍然滞后于自身的工业化进程，这说明中国的工业化进程较快，但城镇化没有取得同步的进展。二是必须注意到，中国目前53．73％的城镇化率，由于城乡二元体制的原因，存在一定的水分，其中部分只能算“半城镇化”或“伪城镇化”。
　　
　　中国城镇化滞后主要表现为以人为本的新型城镇化的滞后，所谓“半城镇化”或“伪城镇化”其实是农民市民化没有取得应有的进展。新型城镇化与原有城镇化的区别在于：新型城镇化“以人为本”，原有城镇化“以物为本”。以人为本的新型城镇化将着力点放在推进农民市民化或人口城镇化、让广大农民共享现代城市文明上，其主要障碍或“拦路虎”是城乡差别权益制度。以物为本的原有城镇化将着力点放在城镇建设或“土地城镇化”上，以此获得巨大的政绩和土地差价收入，其主要的“掘墓人”也是城乡统一权益制度。
　　
　　为什么以物为本的原有城镇化能高歌猛进、而以人为本的新型城镇化进展缓慢？其核心原因是城乡差别权益制度。城乡差别权益制度是一组制度，户籍制度只是其中的一种较为表象的制度。目前推出的户籍制度改革只是为解决城乡差别权益制度开了一个头，要全面解决附着在户籍制度上的其他城乡差别权益制度还有很长的路要走。
　　
　　阻碍以人为本的新型城镇化的城乡差别权益制度有如下多种。
　　
　　其一，城乡不统一的产权制度。中国目前的城乡产权制度是不统一的，如城乡土地产权制度、住房产权制度、资金产权制度就不完全一致。具体表现在：城市土地属于国有，农村土地属于集体所有；城市居民住房多私有，可以市场交易，农民住房虽私有，但不能市场交易；市民的资金所有权能得到较好的保护，而农民的资金所有权常常易受侵犯。城乡不统一的产权制度使城乡之间的人口和劳动力自由流动面临巨大障碍，阻碍人本城镇化的顺利发展，特别是在农民的土地权益和房产权益不能得到保障的情况下，农民向城镇迁移就成了代价高昂的选择。
　　
　　其二，城乡不一致的价格制度。长期以来，尤其是改革开放前和初期，中国城乡的价格制度不一致、不自由，如：存在工农业产品价格“剪刀差”，农产品价格被人为压低，工业品价格特别是农业生产资料价格则偏高；城市部分垄断行业存在垄断定价，农村部分农产品存在保护定价；农村土地不能市场定价，城市土地则可市场定价；城乡金融机构实行不一致的利率标准等。当然，其中部分价格问题如工农业产品价格“剪刀差”问题近年来已明显缓解，但城乡价格制度不一致仍然是一个有待解决的问题。城乡不一致、不自由的价格制度，扭曲了市场信号，不利于人口的城镇化。
　　
　　其三，城乡二元的户籍制度。上个世纪五十年代中期以来，中国一直实行城乡二元户籍制度：农村居民实行农业户口制度，城市居民实行非农业户口制度。户籍不仅是一个户口本和户口登记那么简单，而是代表着不同的身份和权利，拥有城市非农业户口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特权，而只有农业户口的农村居民则不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重更多的各种负担。因此像北京这种城市的户口在黑市上可以卖到几十万元。这种城乡二元的户籍制度，既不符合社会主义的理想，也不符合市场经济公平竞争的原则，成为一只巨大的“拦路虎”，阻碍着中国的人口城镇化进程。
　　
　　其四，城乡不平等的就业制度。在现代市场经济制度下，城乡就业制度应是平等的。在城乡平等就业制度的引导下，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率应趋于均衡。但中国的就业制度是城乡明显不平等的，政府有关部门只负责城市居民的就业安排，包括下岗再就业安置和就业登记，而基本不负责农村居民的就业安排和就业登记，农村居民基本上处于自发就业状态。进城民工一般不纳入城市劳动者就业管理体系，不能享受与城市职工平等的劳动保障等待遇。这种城乡不平等的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，破坏了统一的劳动力市场，不利于劳动力在城乡之间优化配置，不利于人本城镇化的推进。
　　
　　其五，城乡不公平的福利保障和教育制度。实行城乡公平的福利保障和教育制度是世界各国通行的做法，即使是前苏联、东欧等社会主义国家的福利保障待遇也是覆盖全体公民的。但中国在改革开放前为了实施“城市偏向”的赶超型工业化战略，实行了城乡差别福利保障和教育制度，改革开放后也一直未从根本上改变这种制度。医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇主要只施惠于市民，国家对农村的教育投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。这种城乡不公平的福利保障和教育制度阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸收。这种制度致使许多城市为了维护本市居民的福利保障和教育特权，对农民进城就业、子女上学和落户予以排斥。
　　
　　其六，城乡不一致的财税金融制度。农村和城市、农业和工商业、农民和市民本来只是分工不同的两类区域、产业和职业，在现代市场经济制度下，它们是受国家统一的财税金融制度调控和约束的。但中国在城乡分割制度下，对农村和城市采取了不同的财税金融制度。如以前对农民征税不存在征税起点，对市民则有征税起点；农民要承担市民并不承担的许多非税负担，如统筹、提留、摊派等和无偿劳动如义务工等；国家财政支出大部分年份将80％以上支出在只占总人口不到40％的城市，而占总人口60％以上的农村只能获得很小比例的财政支出；农村的金融机构基本是城市金融机构的下属和派出机构，不具有独立性，农村金融资金大部分被转移到城市等。这种城乡不一致的财税金融制度，使农民承担了过多的负担和责任，而没有享受到应有的权益，扩大了城乡差距，阻碍了人本城镇化进程。
　　
　　因此，要推进新型城镇化，就要以推进这次户籍制度改革为契机，全面改革城乡差别权益制度，加快建立城乡统一的产权制度（含土地制度）、价格制度、户籍制度、就业制度、福利保障制度、教育制度、财税制度、金融制度、国有资产分享制度等，使亿万农民也一起分享现代文明，一起实现“中国梦”。
　　
　　（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）