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市场机制与绿色城镇化

  【智慧城市网】黨的十八大明確提出,我國要堅持走中國特色的城鎮化道路。中國特色的城鎮化道路應該是城鎮化與工業化、信息化、農業現代化深度融合、良性互動、相互協調,同步發展之路,更應該是“低碳、生態”的綠色發展之路。推進城鎮化的綠色發展,需要發揮好政府作用,但更重要的是尊重市場規律,更好地發揮市場機制在城鎮化綠色發展中的作用。
  
  城鎮化建設需要走綠色發展之路
  
  改革開放以來,我國城鎮化建設取得了顯著成績。據統計,我國城鎮化率從1978年的17.92%上升到2012年的52.57%,其增長率遠高於同期世界平均水平。但是,在城鎮化快速發展的同時,我們也付出了沉重的環境代價,空氣、水等人們賴以生存的環境資源遭到破壞,城鎮化進程受到嚴重制約。
  
  在城鎮化進程起步比較早的一些地區,雖然在城鎮化的過程中一直注意環境問題,但依然沒有跳出“先污染,后治理”的發展老路,其主要原因在於政府治理污染方面更多的是採用行政手段而不是市場手段,行政手段在特定的歷史階段對解決城鎮化快速發展所帶來的環境問題確實能起到一定的效果,但是所付出的代價比較大,效果的長期性不明顯。對於即將到來的全國范圍內的城鎮化建設,還是應該更多地依靠市場力量走綠色化的發展道路。
  
  建立以排污權交易為核心的城鎮化綠色發展長效機制
  
  所謂排污權交易,是指在對污染物排放總量控制的前提下,利用市場價值規律的杠杆作用,依據環境資源的稀有性質,由環境保護部門對不同功能區域的地區進行環境容納量的評價所劃分的不同的排放量。持有排污許可証的組織、企業、個人之間,在相關政策、法規的約束下,可進行排污權的有償轉讓或變更活動。在排污總量控制下,排污權稀缺,並且每個企業治理污染的成本不一樣。這樣,對於排污者來說就有兩種選擇:控制污染與購買排污權。如果排污者自行處理污染的成本高於費用時,他就會考慮購進排污權﹔反之,排污者控制污染的成本低於購買排污權費用時,排污者會考慮自己控制污染而將排污權賣出。排污權交易制度在上世紀70年代首先在美國試行,由於其經濟實用、便於管理,德國、澳大利亞、英國等國隨后也進行了排污權交易政策的實踐並取得了比較好的效果。
  
  目前我國的環境污染治理手段,多沿用2003年出台的《排污費征收使用管理條例》的規定,要求直接向環境排放污染物的單位或個體戶應當按規定繳納排污費,此即“付費即排污”的污染控制辦法。與排污權交易價格由市場定價不同,現行的排污費是政府定價。如果定價過底,企業更願意繳納費用而直接排污,致使生產生活污染增加,必然出現城鎮化與環境保護的不協調現象﹔如果定價過高,大多數排污企業無法承擔,可能導致實體經濟的蕭條,無法支撐城鎮化發展。可見,對於污染治理隻靠政府的行政管制是行不通的,我們必須運用有效的市場經濟手段建立治污的懲罰和激勵機制。
  
  我國從1991年開始進行排污權交易試點,從試點情況來看排污權交易對於控制污染具有積極的效果。比較典型的案例是上海黃浦江排污權的有償轉讓,政府控制保護水域排污總量,企業的排污權在區域內企業之間可以有償轉讓,交易價格隨行就市。由於排污權的稀缺性,交易價格一路上漲,污染嚴重、經濟效益差的企業主動讓位於污染少且經濟效益好的企業,實現了區域內企業的轉型升級。
  
  目前,我國排污權交易存在的問題主要表現在三個方面,一是理論研究相對落后,二是缺乏全國統一的交易市場,三是交易機制效率不高。在加快推進城鎮化綠色發展的當下,各級政府要有超前意識,在認真總結試點經驗的基礎上,組織理論研究,進一步擴大試點范圍,加快建立層級明晰的完整的市場體系和高效的市場運行機制,以激勵企業主動減排治污,用市場機制推進城鎮化的綠色發展。
  
  完善多元化的城鎮化綠色發展市場支撐體系
  
  進一步打開民間資本進入環境治理市場的渠道。長期以來,我國在理論上和實踐上都存在一個誤區,認為城鎮化發展中的環境治理是公共產品,不能市場化,隻能由政府提供服務。事實上,有關城市環境治理的服務產品並非完全需要政府直接投資來提供,政府可以通過市場購買民間資本的產品服務而獲得,如城市綠化、污水處理、垃圾處理等。由於過去在城鎮環境治理上的誤區,民間資本無法進入,導致的結果是:一方面由於政府財力有限,所提供的服務產品總量不能滿足城鎮化發展對環境綠色化的要求﹔另一方面,政府直接投資的相關企業由於其具有的事業單位身份而缺乏競爭活力,無形中增加了政府的運行成本,同時又降低了城鎮居民所享受的環境質量。因此,當務之急是要降低民間資本進入環境治理領域的門檻,讓願意提供服務的民營企業通過公平競爭獲得機會,打造一個進退有序的環境治理的市場環境。
  
  完善有利於環境治理企業自我發展的財稅政策體系。從事城鎮環境治理的企業在為城鎮環境保護作出貢獻的同時,必須獲得自我發展的利潤,才能可持續地提供服務。從目前情況來看,環境治理企業的投資回報率都不高。要吸引社會資本加入城鎮化綠色發展,就必須保証企業有利可圖。環境治理企業的利潤主要來源於客戶所支付的環境治理服務費用,由於社會公共服務的價格往往受到政府限制,定價較低,不能完全抵扣成本。因此,政府要進一步加大扶持環境治理企業發展的力度,建立健全與企業貢獻相匹配的稅費減免以及政府補貼等一系列財稅制度和運作機制。隻有建立起有利於環境治理企業自我發展的財稅政策體系,才能夠吸引民間資本參與到城鎮化綠色發展的過程中來。
  
  (作者單位:南京財經大學經濟學院﹔本文受到江蘇社科基金項目﹝12FXB007﹞和江蘇高校優勢學科建設工程的資助)

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