论土改：农民能否在自己土地上自主城镇化？

　　【智慧城市网】如果农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励，那规划事实上就会不复存在，从而出现公地悲剧。因此，所谓自主城镇化不存在，只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。
　　
　　■城镇化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地农民的收益（他们合法权益当然应当受到保护），而是如何保障占总人口比例更大得多的进城农民和其他移居就业者的安居权利。
　　
　　■借鉴东亚模式成功现代化城市化的经验，中国城镇化用地制度改革最需要的并非是从政府尽揽卖地收入的这一极端，走到城郊农民和开发商坐享土地收益的另一极端，而是要以低成本安置移居就业人口为重心，实行用地成本公开透明、财务平衡的新体制，使政府既从债务泥潭也从利益纠葛中解脱出来。
　　
　　■如果农民这种抓住市场需求的逐利行为可以允许并得到鼓励，那规划事实上就会不复存在，从而出现公地悲剧。因此，所谓自主城镇化不存在，只能是全国广大农民和公民利益均沾的统筹。
　　
　　什么是我国城镇化用地制度的主要问题
　　
　　这些年来我国城镇化扩张、土地改变用途和规划走的是政府主导的土地财政道路，即政府统一向农民征地和在城市收储工业企业土地，然后用土地质押贷款并推出商住用地拍卖，获取资金用以城市建设和补贴工业用地推动招商引资等。这种土地财政模式在长期内被认为是低成本推进工业化城镇化的有效途径，因而成为城镇化用地的主导形式。近年来，随着农民权益诉求上升、社会舆论支持、征地摩擦冲突不断，各地政府为了维稳被迫不断提高征地补偿。这样，越来越大的建设摊子和攀升的土地补偿成本使一些地方政府陷入了严重的债务危机。同时，依靠卖地和土地抵押的发展模式使地方政府不断加深了对高地价从而高房价的依赖，房地产市场在一定程度上绑架了国民经济和宏观经济政策，孕育着中国经济和金融不断增大的风险。
　　
　　对于现行土地财政模式，应当说社会各界虽出发点各异但普遍持强烈的批评态度。主流的意见认为，土地财政的主要问题是政府垄断了土地供应，并拿走了土地增值收益的大头，对失地农民利益保护严重不足。因此改革的方向是除了最必要的公益用地之外，政府退出征地，让农民成为受益主体和市场决定土地供应。政府至多是做好规划并监督执行就行了。这个意见迄今并没有被政府接受，应当说首先是经济原因。因为如果政府放弃土地收入，还要再花大钱进行公益土地征收，投巨资搞基础设施建设，那政府的财政缺口和负担就更会成天文数字。这靠今后新增税收来弥补并不现实，靠政府更多发债也只会拖延而不是解决问题。不过，政府尽管可以顶住批评，坚守土地财政，然而在商住用地公开拍卖收取的土地出让金与征地成本存在巨大差额的情况下（这被形象地描绘为“拉走一头牛，补农民一只鸡”），土地财政的实行不能不遭遇极大阻力和冲突，从而迫使政策在社会普遍的道义谴责中不断退却和让步。这次十八届三中全会的决定在这方面的主要内容，就是增加失地农民补偿和通过允许集体经营性建设用地入市来缩小征地范围。显然，增加征地补偿的成本支出和缩小征地范围减少收入，会从收支两方面进一步增加地方政府的财政负担压力。这固然体现了中央政府改革的决心，但在土地财政基本维持的大格局下，可以预见它既不能真正解决征地过程中的利益冲突与房地产市场对政策的绑架，也不能消除各方面的批评，还缩小了我们处理人口城市化各种更大问题的政策选择空间。
　　
　　那么，为什么政府在土地财政问题上陷入了四面楚歌、进退两难的尴尬境地？特别是如果政府确实在拍卖土地上赚了大钱，为什么各地政府又都普遍陷入了严重的债务危机？政府后撤、农民自主是城市化用地的成功道路吗？要回答这些问题，首先要搞清我国城镇化用地制度的主要问题究竟是什么。
　　
　　从比较的角度看，我国现行的城镇化用地模式的主要问题并非是政府垄断。因为在当今世界普遍实行的土地用途和规划管治下，发达国家的建设用地供给也不是市场而是由立法和行政当局的规划和许可决定，成功现代化的日本、韩国、新加坡、我国台湾在高速城市化阶段建设用地供应也都是政府垄断的，而城市化现代化发展受阻的多数东南亚国家倒普遍是政府缺位、地主豪强控盘；也并非是政府拿走土地增值的大头，因为与日韩新和我国台湾一样，这些土地增值主要用于了基础设施建设即土地开发本身；甚至也并非农民利益普遍受损，因为在确有大量远郊区农民利益严重受损的同时，城郊和城中村的很多人相反都因土地致富。
　　
　　因此，与很多人简单推断的不同，中国城镇化发展用地模式的真正问题在于，与日韩和我国台湾城市化过程中大部分农民自由迁徙进城、土地制度分配优先考虑进城农民和移民的安居不同，也与新加坡、我国香港这两个城市经济体政府为广大中下层居民普遍提供保障房不同，我们的特色恰恰是土地城镇化与人口城镇化脱节，城市化发展和土地利益分配中基本不考虑进城农民和移居就业者这个城市化的主力军。旧城区、城乡结合部和棚户区改造也不是安置而是赶走移居者。进城农民工普遍居无定所、妻离子别，老小在家乡留守。离乡不离土的半吊子城市化成为经济发展、人力资本积累和农业现代化的主要瓶颈，也成为社会稳定的主要威胁。因此，如果将城市化快速转型期人口转移的主体纳入视野，那么，城镇化用地制度改革的主要方向并不是在如何大幅度增加城郊失地农民的收益（他们合法权益当然应当受到保护），而是如何保障占总人口比例更大得多的进城农民和其他移居就业者的安居权利。
　　
　　我国城镇化用地制度的第二个主要问题是政府的裁判员与运动员身份不分，将规划权包括规划变更权和土地变性收益权混在一起，土地收益与土地自身的必要基础投入支出账目不独立，卖地收入在形式上完全进了政府的口袋。因此政府自己在瓜田李下，缺乏执法的独立性和公正性。在这种情况下，尽管政府在土地基础设施建设以及公益、绿化用地等方面投入很大，但人们只是看到了政府公开拍卖的那部分商住用地的暴利所得。这样，即便地方政府因城市化发展负债再多，并得不到社会的同情支持，相反被认为是掠夺了土地收益大头在自肥和搞政绩工程。与此同时，依赖土地升值为进一步发展筹措资金和还债还息，政府客观上又成为地价及房价不断攀升的推手。这样，土地财政就从最初为了降低工业化城市化成本的制度安排走向自己的反面。日韩与我国台湾的城市化用地则与我们明显不同，日本和韩国都是用国家设立的公益性的公团和公社去从事基础的一级土地开发，用基础地价提供国民住宅用地，这些机构本身并不盈利，而政府的利益绝不沾边。与我们很多地方靠卖地收入盖起了政府自己豪华的楼堂馆所不同，他们政府本身用地也要支付包含了土地和基础设施费用的全成本去购买。我国台湾地区虽然政府直接征地从事城市化建设，但每一区域的土地开发均实行财务平衡方针，政府并不从中获利。这样的制度安排就使政府处于一个具有社会公信力的执法地位，可以为社会整体利益，特别是城市化转型期迁徙务工落户的农民和其他移居人口，有力调节各既得利益集团的不当得利，降低城市化成本。因此，借鉴东亚模式成功现代化城市化的经验，中国城镇化用地制度改革最需要的并非是从政府尽揽卖地收入的这一极端，走到城郊农民和开发商坐享土地收益的另一极端，而是要以低成本安置移居就业人口为重心，实行用地成本公开透明、财务平衡的新体制，使政府既从债务泥潭也从利益纠葛中解脱出来。
　　
　　最后，我国城镇化用地制度第三个主要问题是偏重于失地农民的一次性货币补偿而不考虑对其长期生计影响。由于在一次性货币补偿中所谓土地增值分享没有也不可能有客观标准，除非将卖地收入全部返还农民（这并不可能，因为还要摊销公益用地和大量基础设施投入的成本），这样一次性货币补偿无论多高，并不能使失地者都满意，这就必然助推土地补偿从而使城镇化用地的成本不断攀升。实际上，在许多村庄的征地冲突中，我们看到农民并非漫天要价，只是希望他们习惯的生产生活方式不被改变，或在必须改变时，他们的长期生计有保证和改善。所以我们看到，在日韩和我国台湾城市化的用地模式中，并没有多少一次性补偿（在东亚乃至西方发达市场经济国家，不动产征收若采用和接受货币补偿方式将被视为自愿出售而要交纳资本利得税，而保留或购买为同类资产则可递延交税），主要是采取考虑农民长期生计的留地安置开发的方式。在日韩和我国台湾城市化用地至今还在采用的“替地”模式中，需要征用一块农地时，往往调剂另一块农地去补偿给农民，称为“替地”以保证农民继续务农。在这种用地方式中，农民可以说与城市化的土地增值毫无关系，但这并不被认为是侵害，相反被认为是真正保护了农民利益。因此，与缺乏客观标准的所谓土地增值分享相比，在城市化用地中用留地或替地安置的方式保证农民短期生活有改善、长期生计有保障是更明确、更具操作性的尺度，可以显著减少纷争和降低移居就业者的城市化安居成本，而最不可取的反而是像今天这样，既坚持政府自由裁量权最大的土地财政不放，又在各种压力下被迫不断提高城郊失地农民的一次性货币补偿，结果是财政债务负担和房价地价等城镇化、市民化成本循环飙升。这样，中国城镇化的道路就会越走越艰难。