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韩国:城市乡村协调发展的城镇化

  【智慧城市网】从上世纪60年代开始,韩国政府为了推动本国经济的飞速发展,实行了“出口主导型”开发经济战略,走上了快速工业化的道路。在短短20多年的时间里,韩国便由世界上最贫穷落后的国家之一,一跃成为中等发达国家、“亚洲四小龙”之一。这一发展历程也被称为“汉江奇迹”。然而在韩国工业化进程逐步推进的同时,农村人口也大量向城市聚集。城市发展压力过大、城乡发展不平衡等问题同样也困扰着韩国。
  
  大中小城市共同发展
  
  据统计,从1960年至1980年间,首尔人口从244.5万迅速增至836.4万,外向型的经济模式也使釜山、仁川、蔚山等港口城市的人口分别增至360万、270万和110万。到2010年,韩国20万以上人口城市人口数量占全国的87.5%。其中,首尔市总面积606平方公里,人口达到1050万,人口密度1.73万人/平方公里。以首尔为核心,包括仁川和京畿道的首尔都市圈总面积1.17万平方公里,人口约2300万,人口密度1965人/平方公里。
  
  针对人口从农村向城市的流动,韩国历届政府始终都强调政府政策的引导,从上世纪60年代的抑制流动政策,到上世纪70年代上半期的分流政策,再到后来的城市收容和扩建政策,使得韩国几十年的人口流动未产生大的不良影响。
  
  然而大规模的人口流动也为韩国城市住房提出了新的难题。到1985年,城镇化高速发展末期,韩国住房充足率仅有69.8%,首尔都市圈地区仅有54.4%。大量进城人口居住在棚户区、地下室,上世纪60年代,首尔市带厨房的房屋仅占18.3%,有电力供应的房屋仅占29%。在此背景下1988年,韩国政府重点扩大中低收入阶层住房供给,在1988—1992年200万套住房建设计划和1992—1996年250万套住房建设计划中,政府部门投资建设了90万套和127万套的小套型公租房。截至当前,韩国住宅充足率已过100%。
  
  此外,上世纪80年代后,韩国开始建立健全社会保障体系,并实施全民医疗保险、最低工资制、国民年金制度等三大社会福利政策,到1995年,建立健全了雇佣保险、年金保险、健康保险和产灾保险等四大社会保险。到21世纪初期,韩国社会保障体系实现了对全体国民的全覆盖。
  
  同时,为了缓解大城市的人口压力,从上世纪80年代开始,韩国加快卫星城建设,首尔的卫星城由1980年的6个增加到1990年代的16个。并通过轨道交通与首尔市内交通接连,形成首都圈。此外,部分城市功能随之外迁,例如,1978年,隶属韩国中央政府的国土研究院搬迁到距首尔中心约30公里的京畿道安养市;2000年以来,韩国继续推进首都圈内新城建设,除担负中央政府行政职能的世宗市外,已建和在建的新城大多在距离首尔市中心30公里左右的范围内。除了城市功能外迁外,首尔等大城市的工厂也逐渐向外搬迁,城市也不断实现产业升级,主要发展电影、观光等高附加值的产业。
  
  在此基础上,韩国还大力改善中小城市道路、水电、供暖等城镇基础设施,配套建设医院、学校、银行、剧场等公共设施,让最具容纳能力的中小城市吸纳了大量农村人口。核心大城市和中小城市发展并举,较好地解决了大量农民进城和城市容纳能力之间的矛盾。
  
  “新村运动”
  
  韩国政府自1962—1971年实施了两个经济发展5年计划,重点扶持产业发展和扩大出口,但在此期间工农业发展严重失调,工农业发展速度之差从2.5个百分点扩大到8个百分点。城市居民和农民的年均收入也拉大了差距,导致农村人口的大批流动,并带来了诸多城市社会难题。而部分农村地区的农业濒临崩溃的边缘。
  
  在意识到问题的严重性后,1970年,韩国发起了“新村运动”,设计实施一系列开发项目,以政府支援、农民自主和项目开发为基础,带动农民自发开展家乡建设活动。并以“勤勉、自助、协同”作为运动的基本精神。
  
  1970年11月至1971年7月,韩国政府为全国所有农村每村免费平均提供300袋水泥,并限制农户不得自行处理水泥,而要用于村里公共事业。地方政府为用好这些物质,设计了近20种建设项目,如修建桥梁、公共浴池、洗衣场所,修筑河堤,改善饮水条件和房屋、村级公路等。村民们得到这些援助物质后,纷纷组织动员起来,共同出力合作完成村里的公共事业。政府还大力推广“统一系”水稻高产新品种,使韩国的水稻生产跨入新的发展阶段。水土条件相近的10至30户农民,在掌握先进耕种技术的班组长的带领下,共同选种、育苗、插秧、施肥、灌水,直到收获。通过共同协作的“集团栽培”,提高全国农民的水稻栽培水平。此外为提高农民的收入水平,韩国政府还在全国范围内推广水稻新品种并给予财政补贴以保护水稻价格。以新村运动的名义,大量投资,扶持农村经济持续发展。
  
  同时,韩国政府还将35000个村划分成自立、自助、基础三级,政府援助只分给自立村和自助村。到1978年,基础村基本上消失,约有三分之二的村升为自立村。
  
  此外,韩国政府还制定了一系列政策,确保对农村土地的征用和合理补偿。持续快速的城镇化和工业化,迫使韩国政府采取一系列措施来增加土地供给。对于土地补偿,韩国遵循了“谁开发,谁补偿”、现金支付、确保一次性到位和公平分配的原则。合理有序地开发农村土地,使韩国的城镇化率得以进一步提升。
  
  对于现今韩国农民的生活水平,韩国釜山市副市长白云铉曾表示,“韩国农民的收入不亚于城市。因为韩国农村实现特性化发展。比如我的故乡长洲盛产西瓜和甜瓜,可以满足全韩国70%的市场需求,现在韩国人担心的不是农村收入的高低,而是城市里的人找不到工作。”

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