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国外城镇化:“德国模式”值得借鉴

德国是世界上城镇化发展较快、城镇化率较高的国家之一,其在推进城镇化过程中的先进理念与管理经验受到各国称赞,特别是德国注重大中城市和小城镇均衡发展,形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式,值得借鉴。

在德意志帝国建立之前,德国是由几十个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市,德国的城镇化比较均匀地在全国铺开,布局较为合理。从二战后1945年到现在的60多年时间里,德国城镇化水平从69%提高到96%。德国城市发展的基本模式是,避免一个城市发展为支配性中心城市,而是形成若干功能互补的多极城市群。据德国城市年鉴的数据显示,德国现在共有大中小城市2065个,其中82个10万人口以上的行政区生活着2530万人,占德国总人口的30%;其余人口则多数分布在2000至10000人的小型城镇里。全德国除柏林340万人口,汉堡170万人口,慕尼黑120万人口外,没有其他超过百万人口的大规模城市。德国有11个大都市圈,包括莱茵―鲁尔区、柏林―勃兰登堡、法兰克福区、莱茵―美茵区、斯图加特区、慕尼黑区、大汉堡区等。这11个大都市圈分布在德国各地,聚集着德国70%的人口,并解决了国内70%的就业。例如,以生产煤和钢铁而著称的“鲁尔工业区”,它包括了科隆、杜塞尔多夫、杜伊斯堡、埃森、多德蒙德5个人口在50万以上城市。这些城市间距一般相隔几十公里,便捷的铁路公路交通和通讯设施把它们联系在一起,形成了一种多极的城市区域。再如,“莱茵-美茵”都市圈有多个中心城市,但这几年来,人口逐步向几大城市之外的小城镇和乡村腹地转移,以致法兰克福城市中心的常住人口逐年减少。法兰克福是一个国际化的城市,它却只是一个国际金融中心,而不再是这个区域的支配性中心,因为那里的主要城市和星罗棋布的城镇在经济和社会发展上各具功能。

德国城镇化建设十分注重发挥规划的指导和协调作用,其城镇规划不仅强调功能完整、布局合理,而且对交通、通讯、排污等公共设施建设坚持长远性原则。由于拥有十分发达的公路交通网络和便捷的城乡公交系统,许多人居住、生活在小城镇,而工作在其他地方,因而形成“分散化的集中型”城市布局,大大减少了人口大量转移和高度集聚对中心城市形成的压力。以首都柏林为例,两德统一后,德国首都移至柏林,使该城市面临巨大的人口和土地开发的压力。柏林市与相邻的勃兰登堡州一起,实施了“区域行动”发展战略,在柏林市周边以“区域自然公园”的名义投资建设了一个总面积达2866平方公里的远郊区,其中60万人相对集中在138个小城镇居住和工作,大大缓解了柏林市面临的各种压力。曾来过北京的德国城市协会郞古特先生认为,建设诸如北京这样的大城市不是一个好模式。在北京,从政治到经济各式各样的机关、企业等,很不专业化地堆在一个城市里面,堵车、污染都变成很难解决的问题,而这个城市的运营效率变得很低。

当然,德国的城镇建设也存在一定的问题。如在城镇建设过程中,往往因过度地强调民主和公平而陷入效率低下,成本上升的泥潭,德国的一个拆迁项目少则需要几年,多则10多年的时间。在建设上为强调公平而造成投资过散,效益不高,对项目的意见不能统一,久议不决,延误时间。

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